Бесплатная библиотека - учебники, шпаргалки, кандидатский минимум. Инструменты стратегического планирования социально-экономического развития территории Стратегическое планирование развития территории включает в себя

Планирование 07.02.2023

Исторически сложилось, что Россия является страной с большой территорией и богатыми природными ресурсами. Но вместе с этими достоинствами в стране чрезвычайно низкий уровень развития территорий, отдельных видов промышленности, инфраструктуры и городов. Мы считаем, что для решения этих задач необходимо точно разрабатывать социально-экономические и функциональные стратегии, за счет внедрения которых будет повышаться уровень развития территорий.

В процессе подготовки плана стратегии развития территории, компетентные специалисты разрабатывают программу социально-экономического развития конкретного территориального участка. Программа представляет собой систему наиболее важных проблем социально-экономического развития территории и эффективных путей и средств решения указанных проблем.

Необходимо отметить, что при разработке программ и стратегий по развитию территорий следует проводить маркетинговые исследования. Очень важно подготовить анализ рынка территориальных ресурсов, товаров и услуг, которые производятся на данной территории. Принимая во внимание учет показателя «потенциал территории» можно создавать, как экономически обоснованные планы развития территорий, так и оценивать перспективы развития рынков и возможности представления на них качественно нового товара.

Таким образом, в стратегию развития территории входят:

ретроспективный анализ и оценка социально-экономического, инновационного и технического развития территории;
создание плана развития территории;
формулирование целей, задач и приоритетов социально-экономической и инвестиционной политики, реализуемой на территории органами МСУ;
планирование и реализация мероприятий, позволяющих повысить уровень развития территории;
разработка прогноза развития территории;
стратегия развития отраслевой деятельности;
транспортная, логистическая и сервисная стратегия;
кадровая стратегия.

Результатами управления стратегией развития территории является:

качественное повышение уровня инфраструктуры территории;
оптимизация строительных процессов с учетом культурных, географических и экологических особенностей местности;
оптимизация процессов ведения градостроительной документации;
повышение уровня благосостояния за счет обеспечения органов МСУ регулярными данными мониторинга нормативных и планируемых показателей социально-экономического развития территории;
повышение уровня безопасности за счет учета и анализа зон высокого риска возникновения чрезвычайных ситуаций при принятии всех градостроительных решений;
создание условий для инвестиционной привлекательности территории за счет открытой и доступной информации об участках, предназначенных для строительства и связанных с ними процессов девелопмента;
снижение уровня коррупции за счет публичного принятия градостроительных решений и создание условий для открытого управления развитием территории.

Российский Союз Инженеров видит свою миссию по развитию территорий не только в социально-экономической и маркетинговой оптимизации, но и в процессах эффективного строительства жилых и промышленных объектов, создании и развитии инфраструктуры.

Введение…………………………………………………………………...3

муниципальных образований городского типа…..………………………7

1.1 Основные понятия и определения…………………………………7

муниципальных образований городского типа……………………….….9

Глава 2. Методические основы территориального стратегического

планирования ……………………..………………..……………………..16

2.1 Основные принципы разработки стратегического плана…………..16

2.2 Анализ условий и ресурсов социально-экономического развития

города………………………………………………...……………….……21

методического обеспечения территориального стратегического

планирования……………………………………………………………...24

3.1 Совершенствование стратегического планирования развития

муниципальных образований………………………………….…………24

Заключение……………………………………………………………………….30

Источники и литература………………………………………………………...32

ВВЕДЕНИЕ

Переход к новой системе общественных отношений, экономического и политического устройства страны и связанные с этим процессом преобразования стали базой для становления местного самоуправления в Российской Федерации. Согласно Конституции РФ система местного самоуправления призвана «обеспечивать самостоятельное решение населением вопросов местного значения», к которым в соответствии с Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» относятся и вопросы социально-экономического развития городов и поселений. Актуальность проведенного исследования обусловлена тем, что действовавшая ранее система централизованного административного планирования оказалась неспособной эффективно решать задачи, встававшие перед ней в условиях рыночной экономики, и утратила свою актуальность. На смену ей должна была придти новая система взглядов на процесс планирования, основанная на соблюдении принципа сбалансированности интересов и установлении системы партнерства власти, бизнеса и местного сообщества. В тоже время процесс перестройки межбюджетных отношений, экономический и финансовый кризисы усилили потребность местных властей в управлении процессом муниципального развития с опорой на более эффективное использование имеющегося потенциала и адаптацию к изменениям внешней среды. Поиск нового качества и содержания в планировании социально-экономического развития муниципальных образований привел к появлению новых форм и методов этой деятельности. Одной из таких форм стало территориальное стратегическое планирование, получившее широкое распространение в развитых странах с восьмидесятых годов XX века.

Актуальность темы данной работы обусловлена также и тем, что современная российская наука муниципального управления, хотя и имеет глубокие исторические корни, в настоящее время переживает период бурного развития в изменившихся политических и экономических условиях. При этом само понятие «развитие» в отношении муниципальных образований до сих пор вызывает много дискуссий.

Степень разработанности темы . Проблемы управления и планирования социально-экономического развития городов и поселений вызывают значительный интерес в обществе, широко рассматриваются в зарубежной и российской экономической литературе. Теория и опыт стратегического планирования, развития местного самоуправления в зарубежных странах, представляют несомненный научный и практический интерес, подробно рассматриваются в работах Р. Акоффа, Дж. Брайсона, Д. Волфсона, Г. Гордона, Л. Гудстайна, Р. Кемпа, Г. Минцберга, А. Миллера. Однако, из-за значительных различий в условиях функционирования муниципальной власти в зарубежных странах и в Российской Федерации, возможности использования научных результатов, полученных зарубежными исследователями, порой ограничены. Дополнительные сложности вносит уникальный характер переходного периода, переживаемого в настоящее время в Российской Федерации, зачастую непредсказуемо меняющиеся «правила игры» в сфере перераспределения полномочий между уровнями власти.

Большой вклад в развитие теории местного самоуправления внесли российские ученые начала века: H.H. Авинов, Л.А. Велихов, М.А. Сиринов, В.Н. Твердохлебов, М.И. Фридман. Работы указанных авторов содержат как детальный анализ основ возникновения земского и городского самоуправления, коммунального хозяйства и городских финансов, так и практические подходы к их развитию. Многие теоретические положения, разработанные российскими учеными в начале века, не потеряли своей актуальности и в настоящее время.

Среди современных российских исследований в области местного самоуправления и социально-экономического развития территориально-административных образований следует особо отметить работы А.Е. Балобанова, И.Н. Бродского, Г.И. Вобленко, В.А. Воротилова, Б.М. Гринчеля, М.А. Русакова, Б.С. Жихаревича, М.И. Кныша, А.Е. Когута, О.П. Литовки, А.Н. Петрова, В.Е. Рохчина, A.A. Румянцева, И.И. Сигова, A.M. Ходачека, В.М. Ходачека и других. Исследования названных авторов сосредоточены на различных аспектах социально-экономического развития территорий, стратегическом планировании, муниципальном менеджменте и т.д. Вместе с тем, как зачастую отмечают сами исследователи, пока еще преждевременно говорить о формировании единого методического и организационного обеспечения процесса разработки и реализации стратегических планов развития в муниципальных образованиях.

Цели и задачи исследования . Основной целью данной работы является разработка рекомендаций по совершенствованию процесса территориального стратегического планирования на основе обобщения и анализа существующего научного и практического опыта, выявления проблем и недостатков в организационном и методическом обеспечении этого процесса.

Достижение поставленной цели определило необходимость решения следующих задач:

Определить место и назначение территориального стратегического планирования в системе управления муниципальным образованием;

Определить причины, по которым стратегическое планирование на сегодняшний день получило широкое распространение в практике управления развитием муниципальных образований в Российской Федерации;

Сформулировать и обобщить организационно-методические основы территориального стратегического планирования;

Определить этапы процесса территориального стратегического планирования и требования к его организации;

Исследовать практический опыт разработки стратегических планов развития муниципальных образований на современном этапе в России, провести критический анализ этого опыта с целью выявить наиболее характерные проблемы и недостатки;

Разработать и предложить муниципальным служащим и специалистам, привлекаемым к стратегическому планированию, инструмент для проведения самостоятельной оценки и контроля соответствия разрабатываемых документов требованиям, предъявляемым к стратегическому плану.

Объект и предмет исследования . Объектом исследования являются муниципальные образования городского типа.

Предметом исследования является стратегическое планирование социально-экономического развития муниципальных образований городского типа, организационно-методическое обеспечение этого процесса и практический опыт его применения.

Теоретическую и методологическую основу исследования составили труды отечественных и зарубежных исследователей в области теории местного самоуправления, экономики города и муниципального хозяйства, стратегического планирования.

Мной использовались общенаучные методы познания социально-экономических процессов, сочетание дедуктивного и индуктивного анализа, методов абстракции. С помощью метода контент-анализа изучались стратегические планы, концепции социально-экономического развития городов. Проанализированы статистические материалы и нормативно-правовые акты федерального и местного уровня, касающиеся предмета исследования. При обобщениях широко применялся системный метод.

ГЛАВА 1. СОДЕРЖАНИЕ И КОНТЕКСТ СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКОГО РАЗВИТИЯ МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ ГОРОДСКОГО ТИПА

1.1. Основные понятия и определения

Современная российская наука муниципального управления, хотя и имеет глубокие исторические корни, в настоящее время переживает период бурного развития в изменившихся политических и экономических условиях. И как всякая наука, переживающая период быстрого накопления новых знаний и переосмысления достижений прошлого периода, требует более внимательного отношения к применяемой терминологии. За старыми терминами может скрываться новое содержание, а новые термины еще не попали в толковые словари. По существу данный раздел является вводным, так как основное внимание в нем уделено трактовке нескольких ключевых понятий, без которых, однако, не возможно правильное понимание дальнейшей логики изложения материала.

Некоторые авторы, специалисты в области муниципального самоуправления и муниципальной экономики, указывают на существование устойчивого заблуждения по поводу того, что муниципальное хозяйство нередко отождествляют с самим муниципальным образованием, т.е. многие считают, что муниципальное хозяйство и есть город или иное муниципальное образование. Однако, понятие города (муниципального образования) как справедливо отмечается в работах Л.А. Велихова значительно более сложное и, если муниципальное образование рассматривать как целостную социально-экономическую систему, то муниципальное хозяйство - это часть этой сложной системы.

Ключевые слова

СТРАТЕГИЯ ПРОСТРАНСТВЕННОГО РАЗВИТИЯ / ТЕРРИТОРИАЛЬНОЕ ПЛАНИРОВАНИЕ / СТРАТЕГИЧЕСКОЕ ПЛАНИРОВАНИЕ / ГЕНЕРАЛЬНАЯ СХЕМА РАССЕЛЕНИЯ / ГОРОДСКИЕ АГЛОМЕРАЦИИ / ГЕНЕРАЛЬНЫЙ ПЛАН / STRATEGY OF SPATIAL DEVELOPMENT / TERRITORIAL PLANNING / STRATEGIC PLANNING / GENERAL SCHEME OF SETTLEMENT / URBAN AGGLOMERATIONS / GENERAL PLAN

Аннотация научной статьи по социальной и экономической географии, автор научной работы - Лебединская Галина Александровна

В статье обосновывается тезис о принадлежности к системе ; доказательствами служат наличие плана, трёхмерность пространства, методы его описания и структурирования (транспортный, природный каркасы и др.). Стратегия пространственного развития это по существу неотъемлемая, концептуальная часть территориального планирования , последовательность и направленность освоения пространства, выбор приоритетных направлений развития территориально-экономических систем, установление соотношения урбанизированных и природных территорий, обеспечивающего их устойчивое развитие. При этом стратегия пространственного развития как часть системы территориального планирования Российской Федерации не формализована и рассматривается как недостающее звено системы её документов; недостающими её уровнями, для которых в Градостроительном кодексе РФ необходимо дать понятие стратегии пространственного развития , являются уровни страны в целом, макрорегиона и городских агломераций . Стратегию пространственного развития предложено определить как главный и общий план развития территориального объекта (системы расселения, субъекта РФ, муниципального района, города, агломерации), оформленный в виде документа стратегического планирования , определяющий приоритеты, цели, направленность, масштабы и ограничения пространственного развития на долгосрочную перспективу. Для городских агломераций это минимально необходимый документ, предваряющий территориальное планирование на уровне городов, городских округов и муниципальных районов, основа для разработки программы мероприятий стратегии социально-экономического развития и программы её реализации, для совместного планирования городских и сельских поселений; обязательность их планирования необходимо определить в Градостроительном кодексе РФ и в законе «О стратегическом планировании ».

About the Place of Strategy of Spatial Development in the System of Territorial Planning of the Russian Federation

The article substantiates the thesis about the belonging of the spatial development strategy to the system of territorial planning ; proofs are the existence of a plan, three-dimensionality of space, methods of its description and structuring (transport, natural frameworks, etc.). The spatial development strategy is essentially an integral, conceptual part of the territorial planning , the consistency and direction of the development of space, the choice of priority directions for the development of territorial and economic systems, the establishment of the ratio of urbanized and natural territories that ensure their sustainable development. At the same time, the spatial development strategy as a part of the territorial planning system of the Russian Federation is not formalized and is considered as a missing link in the system of its documents; the missing levels for which in the Town Planning Code of the Russian Federation it is necessary to give the concept of a spatial development strategy are the levels of the country as a whole, the macroregion and urban agglomerations . The spatial development strategy is proposed to be defined as the main and general plan for the development of the territorial object (the system of resettlement; the subject of the Russian Federation in a municipal district, city, agglomeration), designed as a strategic planning document that defines the priorities, goals, direction, scope and limitations of spatial development in the long term. For urban agglomerations , this is the minimum necessary document that precedes territorial planning at the level of cities, urban districts and municipal districts, the basis for the development of a program of measures for the socio-economic development strategy and its implementation program, for joint planning of urban and rural settlements; the obligatory nature of their planning is to be determined in the Town Planning Code of the Russian Federation and in the Law "On Strategic Planning ".

Текст научной работы на тему «О месте стратегии пространственного развития в системе территориального планирования Российской Федерации»

DOI: 10.22337/2077-9038-2018-1-59-66

О месте стратегии пространственного развития в системе территориального планирования Российской Федерации

Г.А.Лебединская, ЦНИИП Минстроя России

В статье обосновывается тезис о принадлежности стратегии пространственного развития к системе территориального планирования; доказательствами служат наличие плана, трёхмерность пространства, методы его описания и структурирования (транспортный, природный каркасы и др.). Стратегия пространственного развития - это по существу неотъемлемая, концептуальная часть территориального планирования, последовательность и направленность освоения пространства, выбор приоритетных направлений развития территориально-экономических систем, установление соотношения урбанизированных и природных территорий, обеспечивающего их устойчивое развитие. При этом стратегия пространственного развития как часть системы территориального планирования Российской Федерации не формализована и рассматривается как недостающее звено системы её документов; недостающими её уровнями, для которых в Градостроительном кодексе РФ необходимо дать понятие стратегии пространственного развития, являются уровни страны в целом, макрорегиона и городских агломераций. Стратегию пространственного развития предложено определить как главный и общий план развития территориального объекта (системы расселения, субъекта РФ, муниципального района, города, агломерации), оформленный в виде документа стратегического планирования, определяющий приоритеты, цели, направленность, масштабы и ограничения пространственного развития на долгосрочную перспективу. Для городских агломераций это минимально необходимый документ, предваряющий территориальное планирование на уровне городов, городских округов и муниципальных районов, основа для разработки программы мероприятий стратегии социально-экономического развития и программы её реализации, для совместного планирования городских и сельских поселений; обязательность их планирования необходимо определить в Градостроительном кодексе РФ и в законе «О стратегическом планировании».

Ключевые слова: Стратегия пространственного развития, территориальное планирование, стратегическое планирование, Генеральная схема расселения, городские агломерации, Генеральный план.

Regarding the Role of the Spatial Development Strategy in the Territorial Planning System of the Russian Federation.

G.A.Lebedinskаyа, Central Institute for Research and Design of the Ministry of Construction and Housing and Communal Services of the Russian Federation The article substantiates the thesis about the belonging of the spatial development strategy to the system of territorial

planning; proofs are the existence of a plan, three-dimensionality of space, methods of its description and structuring (transport, natural frameworks, etc.). The spatial development strategy is essentially an integral, conceptual part of the territorial planning, the consistency and direction of the development of space, the choice of priority directions for the development of territorial and economic systems, the establishment of the ratio of urbanized and natural territories that ensure their sustainable development. At the same time, the spatial development strategy as a part of the territorial planning system of the Russian Federation is not formalized and is considered as a missinglink in the system of its documents; the missinglevels for which in the Town Planning Code of the Russian Federation it is necessary to give the concept of a spatial development strategy are thelevels of the country as a whole, the macroregion and urban agglomerations. The spatial development strategy is proposed to be defined as the main and general plan for the development of the territorial object (the system of resettlement, the subject of the Russian Federation in a municipal district, city, agglomeration), designed as a strategic planning document that defines the priorities, goals, direction, scope andlimitations of spatial development in thelong term. For urban agglomerations, this is the minimum necessary document that precedes territorial planning at the level of cities, urban districts and municipal districts, the basis for the development of a program of measures for the socio-economic development strategy and its implementation program, for joint planning of urban and rural settlements; the obligatory nature of their planning is to be determined in the Town Planning Code of the Russian Federation and in the Law "On Strategic Planning".

Keywords: Strategy of spatial development, territorial planning, strategic planning, general scheme of settlement, urban agglomerations, general plan.

Вопрос о принадлежности понятия «стратегия пространственного развития», введённого в правовое поле законом «О стратегическом планировании в Российской Федерации» от 28 июня 2014 г. № 172-ФЗ, к системе территориального планирования поставлен в связи с тем, что территориальное планирование с принятием указанного закона вписано в общую систему планирования в стране, но при этом содержание его не дополнено, и пока не определено, какое место в нём должна занимать стратегия пространственного развития. Применительно к территории России (ст. 1 п. 20): стратегия пространственного развития - документ стратегического

планирования, определяющий приоритеты, цели и задачи регионального развития Российской Федерации и направленный на поддержание устойчивости системы расселения на территории Российской Федерации.

Приведённое в законе определение понятия пространственной стратегии дано применительно к системе документов, в которой данный документ занимает определённое место, а не к его конкретному содержанию, и не несёт исчерпывающей смысловой нагрузки; поскольку ключевое слово в определении - документ, и определена формальная цель документа. Содержание же стратегии в законе не расшифровано, определено отдельным постановлением Правительства РФ. Трактовка содержания понятия стратегии пространственного развития, по нашему мнению, является открытым вопросом и требует профессионального обсуждения.

Главный вопрос, который заслуживает внимания в данном контексте: стратегия пространственного развития - недостающее звено системы территориального планирования в Российской Федерации или существующая, но не формализованная часть документов территориального планирования?

Особую значимость территориального планирования в Российской Федерации предопределяют особенности её пространства, в первую очередь - величина территории, разнообразие природных условий, большие региональные различия, контрастность расселения и социально-экономического развития, что при отсутствии единой стратегии

организации пространства ведёт к ещё большей поляризации расселения, к гипертрофированному росту крупнейших городов, агломераций, усилению его контрастности.

Задачи совершенствования расселения, регулирования процессов, приводящих к углублению диспропорций в пространственном развитии в масштабе страны, предопределили постановку стратегии пространственного развития в число документов, разрабатываемых в рамках целеполагания по отраслевому и территориальному принципу (ст.11 п.2); в соответствии со ст. 20 закона о стратегическом планировании стратегия пространственного развития определяет приоритеты, цели и задачи регионального развития Российской Федерации и меры по их достижению и решению.

Как решаются и как трактуются эти задачи, наглядно иллюстрируют электронные ресурсы федерального ведомства, в компетенции которого находится реализация указанного закона (рис. 1). На сайте Минэкономразвития приведён следующий тезис: «Федеральным законом от 28 июня 2014 г. № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации» предусматривается подготовка принципиально нового для России типа документа, сочетающего в себе подходы стратегического и территориального планирования, - Стратегия пространственного развития Российской Федерации (далее - Стратегия), призванная стать «проекцией» социально-экономических приоритетов развития на территорию, оценить сложившуюся систему расселения

Министерство экономического развития Российской Федерации

Минэкономразвития России

О министерстве Деятельность Документы

Обращения граждан Пресс-служба

Русский ЕпоНзИ

Контакты

Направления

Макроэкономика

Стратегическое планирование

ФЦП. ФАИП и ВЦП

Развитие конкуренции

Малый и средний бизнес

Внешнеэкономическая деятельность

Противодействие коррупции НИР/НИОКР

Государственные гарантии Недвижимость Административная оесЕорма Электронное правительство Корпоративное управление Финансовые рынки Обобщение мониторинга хода

Глазная -»Деятельность -> Направления -» Перспективное пространственное планирование ->

Стратегия пространственного развития России

Государственная политика регионального развития Российской Федерации нацелена на обеспечение устойчивого социально-экономического развития субъектов РФ. в том числе посредством снятия инфраструктурных ограничений и максимально полного использования потенциала регионов и городов.

Федеральным законом от 28 июня 2014 г. № 172-ФЗ "О стратегическом планировании в российской Федерации" предусматривается подготовка принципиально нового для России типа документа, сочетающего в себе подходы стратегического и территориального планирования, - Стратегии пространственного развития Российской Федерации (далее - Стратегия), призванная стать «проекцией» социально-экономических приоритетов развития на территорию, оценить сложившуюся систему расселения в Российской Федерации, дать предложения по ее гармонизации.

Стратегия должна определить приоритеты, цели и задачи регионального развития Российской Федерации, а также меры по их достижению и решению. В составе Стратегии разрабатываются предложения о совершенствовании системы расселения на территории Российской Федерации и приоритетных направлениях размещения производительных сил.

В соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 20 августа 2015 г. № 870 «О содержании, составе, порядке разработки и утверждения стратегии пространственного развития, а также о порядке осуществления мониторинга и контроля ее реализации» Стратегия разрабатывается применительно ко всей территории Российской Федерации с детализацией ее положений в разрезе

в Российской Федерации, дать предложения по её гармонизации» .

В связи с этим следует отметить, что отдельные тезисы вызывают вопросы по существу приведённых положений:

1) о сочетании подходов стратегического и территориального планирования: корректно ли сочетать подходы системы в целом и её части, и почему это нужно подчеркивать, если в самом законе территориальное планирование прописано в качестве части стратегического планирования и они составляют единую систему .

2) о том, что стратегия является принципиально новым документом: насколько новым, если широко известно о документах целеполагания на государственном уровне, которые существовали в 80-е годы прошлого века в общей системе государственного планирования (Генеральная схема расселения на территории СССР, Генеральная схема развития и размещения производительных сил, Концепция научно-технического прогресса), новым является только название и только применительно к документу государственного уровня: идея целеполагания в сфере пространственного развития лежит в основе всей деятельности по территориальному планированию (в новой терминологии), а понятие «территориальная стратегия» на уровне регионов применялось в районной планировке ещё в 80-е и 90-е годы.

3) тезис «стратегия как проекция социально-экономических приоритетов на территорию» вызывает вопрос: не слишком ли просто ставить региональное развитие в зависимость от социально-экономических приоритетов, разве приоритеты не должны как-то пройти через пространство как объём, а могут просто проецироваться на территорию, как на плоскость, как будто это лист бумаги? Социально-экономические приоритеты «проецируются» таким образом на территорию, уже заселённую и имеющую, будучи сложным объектом, собственные законы развития; поскольку исторически сложившееся расселение, формы хозяйственного освоения и т. д. во многом определяются природными условиями и различиями и такая проекция - один из возможных, но не единственный подход к формированию государственного документа, в котором должны быть реализованы в том числе положения Конституции РФ о целостности территории государства и единстве экономического пространства (статьи 4, 8, 67 Основного закона). Логично также предположить, что приоритеты должны быть стратегическими, а ссылки на Конституцию РФ - основными.

Без изучения пространства, без знания того, что происходит на территории, трудно что-либо «проецировать» - можно попасть в водохранилище, на железную дорогу, тяжёлое сооружение или полигон, в болото, в самый центр лесного массива, или, ориентируясь по карте, пройти по тайге в пределах городской черты городского округа Комсомольска-на-Амуре и встретить медведя или застрять в болотах Шатурского городского округа (а это целый бывший район Московской области), и таких примеров десятки. К таким курьёзам приводит

в ряде случаев недостаточный учёт природной «подосновы» при установлении границ городских округов.

Главный тезис, который в данной статье выносится на защиту, - это утверждение о принадлежности стратегии пространственного развития к системе территориального планирования. Для того чтобы обосновать это утверждение, ответить на вопрос: почему именно к системе территориального планирования должна относиться стратегия пространственного развития, следует снова обратиться к методологии районной планировки, или, в современной терминологии, территориального планирования (абстрагируясь от его ограниченного определения в правовом поле), наук о земле.

Обращаясь к методологии теоретической географии, напомним: главное отличие пространства - его трёхмерность. «Подчеркивая необходимость трёхмерного подхода к географическим объектам, мы ни на минуту не можем забыть, что при изучении обширных районов земли, когда расстояния измеряются десятками и сотнями километров, вертикальное и любое из горизонтальных направлений редко бывают равноправными. От вертикали то и дело отвлекаются, вспоминая о ней как о чём-то добавочном, вторичном, и представляют ландшафты плоскими», указывает Б.Б. Родоман .

Трёхмерность географического пространства также связана с использованием третьего измерения для фиксации временных изменений. «Отбросив вертикальное направление, мы высвобождаем одно измерение и можем снова перейти к трёхмерной модели, у которой вертикальная составляющая отражает уже не реальный рельеф земной поверхности, а характеризует территорию в каком-либо отношении; это третье измерение может быть использовано для характеристики интенсивности явления, его динамичности... в этом смысле третье измерение есть главное поле деятельности картографии» . Географическое пространство - философская концептуальная категория - объективная, всеобщая и познаваемая форма существования материальных географических образований и объектов . Э.Б. Алаев определил географическое пространство как совокупность отношений между географическими объектами, расположенными на конкретной территории и развивающимися во времени .

Базовым, профильным для работы с пространственными данными является картографический метод, который занимает особое место в экономико-географических и региональных исследованиях. По образному выражению В. Каганского, ландшафты и ковры подобны - на них смотрят и по ним ходят ногами, но и различие велико. Ковёр ландшафтов велик, безграничен, недискретен, расплывчат и континуален. Его узелки - не только элементы узора, но и места жизни, сообщества, разные и конфликтующие территориальные субъекты . Концепция поляризованного ландшафта Б.Б. Родомана предполагает гармоничное сосуществование природных зон и деятельности человека, но они рассматриваются автором как в одинаковой степени важные и противоположные (полярные) части среды . Противоположность и противоре-

чивость пространственного развития, порождаемые явления, в том числе эффекты от сверхконцентрации в городах, дают повод для сомнений: а нужна ли равномерность, если контрастность и полярность есть закон пространственного развития. Концепция поляризованного ландшафта, связанная с ней концепция природного каркаса, взаимосвязанного расселения, идеи организации пространства могут служить методологической основой формирования пространственной структуры расселения.

В районной планировке (и региональном планировании в целом) применительно к пространству стратегия и означала последовательность и направленность его освоения, выбор приоритетных направлений развития территориально-экономических систем, установление соотношения урбанизированных и природных территорий, обеспечивающего их устойчивое развитие и не нарушающее экологический баланс .

В районной планировке, в генеральном плане выделение каркаса всегда служило необходимым методом по определению структуры территориального объекта; выделялись транспортный каркас, планировочная структура и выстраивалась схема природного каркаса как противовес. Архитектор, географ, планировщик мыслит пространством, структурирует его, оперирует структурой; при этом принципиальная схема планировочной структуры, транспортный каркас предваряют все остальные построения.

Соответствующие определения приведены в справочнике проектировщика «Районная планировка» (1986): планировочная организация территории - рациональное размещение различных функциональных элементов, предусматривающее оптимальный режим их взаимодействия; планировочная структура - схематизированная модель территории, отражающая особенности взаимного размещения важнейших элементов естественной природной среды и основных народнохозяйственных объектов . В нормативно-методических материалах были даны также определения экологического и природного каркаса применительно к задачам районной планировки и градостроительства с учётом исследований в смежных областях знания : экологический каркас - система природных территорий, обеспечивающих сохранение и воспроизводство природных ресурсов и генофонда, регулирование и компенсацию различных нарушений в структуре экосистем, поддержание экологического равновесия; выделяются составляющие: ресурсоохранная и средозащитная; природный каркас - совокупность наиболее активных и взаимосвязанных в экологическом отношении пространственных элементов (реки и речные долины, лесные массивы и т. д.), от которых зависит жизнеустойчивость природной среды.

Важнейшую роль в системе определений занимает категория городского пространства как часть предмета науки о городских процессах. Пространственное развитие общества является фундаментальной категорией, охватывающей в

том числе и сферу общественного самосознания, осознания обществом того окружения, той пространственной среды, в которой находится данное сообщество . Пространство как фундаментальная категория общественного развития имеет существенное отличие от географического подхода. При этом сущностная связь городского пространства с экономическим и правовым пространствами выражается в категориях общественного развития, центрами которого являются города.

Общепринятого определения пространственного развития не существует, но, по нашему мнению, под термином «пространственное развитие» следовало бы понимать качественное изменение свойств пространства (включая пространство города, системы расселения, региона) в результате преобразовательной деятельности человека, под влиянием урбанизации, городских, социально-экономических, культурных, демографических, природных, техногенных процессов. Стратегии освоения и преобразования пространства, заложенные в работах по районной планировке еще в 20-е годы прошлого века, были нацелены на достижение экономических, а по мере развития регионального планирования как области деятельности государства - социальных и экологических целей.

С этих позиций принятие закона о стратегическом планировании - попытка вернуть былой смысл понятиям, простая формализация выработанной десятилетиями логики обращения с предметом, с применением новой терминологии. Соответствующие принципы для этого (единства и целостности, преемственности и непрерывности, сбалансированности системы, программно-целевой принцип) заложены в законе.

Восстановление статуса основных понятий и достижений отечественной градостроительной школы в современных условиях после значительных преобразований системы управления и хозяйствования, начиная с 1990-х годов, свидетельствует о применимости плановых подходов на новом качественном уровне.

Организация территории, или пространственное планирование, представляет собой единственную профессиональную сферу, которая синтезирует всё возможное знание о территории как объекте управления. Поэтому целесообразно наряду с социально-экономическими процессами и расселением рассматривать всю систему природных, экологических условий и процессов, проецирование которых на территорию определяет её изменения.

Изменение сложившихся тенденций возможно на основе воздействия на процессы, которые привели к указанным выше последствиям в области расселения и организации пространства, - это городские, социально-экономические, демографические, природные, техногенные процессы, урбанизация, что предполагает их исследование, выявление тенденций, прогнозирование и выбор вариантов пространственного развития.

При этом следует заметить, что состав стратегии социально-экономического развития любого территориального объ-

екта, также как и документов территориального планирования, включает часть упомянутых вопросов, и для её разработки приняты аналогичные процедуры. О дублировании части документов социально-экономического и территориального планирования нами уже было сказано на стратегическом форуме в 2013 году . Кроме того, была отмечена необходимость прописать какой-то регламент взаимодействия ведомств по их разработке, однако последующее включение документов обоих видов - и социально-экономического, и территориального планирования - в сферу компетенции Минэкономразвития России поставило эту задачу в число внутриведомственных вопросов, поскольку ответственность за реализацию как указанного закона в целом, так и за разработку документов социально-экономического и территориального планирования, возложена на одно ведомство - Минэкономразвития.

При этом спорным вопросом остаётся, является ли расселение основой и опосредованное влияние на него предполагается сделать механизмом последовательных терпеливых качественных улучшений, или расселение становится средством развития экономики, подчинено текущим задачам управления, иначе говоря, вопрос о первичности социальных или экономических целей, а в практическом плане - о соотношении подходов социально-экономического и территориального планирования. Отличие подходов различных школ (градостроительной и экономико-географической) - в отношении к предмету стратегирования: для градостроительства стратегия пространственного развития подразумевает организацию пространства, экономисты же трактуют его как организацию производительных сил. Повод для этого даёт сам закон, в котором изначально (в проекте) было предусмотрено, что в составе Стратегии пространственного развития могут разрабатываться два документа - Генеральная схема расселения и Генеральная схема развития и размещения производительных сил, а в принятом законе - в состав Стратегии входят предложения о совершенствовании системы расселения на территории Российской Федерации и приоритетных направлениях размещения производительных сил (ст. 20 п. 5), то есть содержание двух ранее раздельно выполняемых документов объединено в одном.

Этот тезис о соотношении подходов хорошо иллюстрирует проект концепции Стратегии пространственного развития (СПР), подготовленный Минэкономразвития, который практически повторяет структуру, характерную для стратегии социально-экономического развития. В силу обтекаемости формулировок закона, возможности свободной трактовки разработчиками, содержание концепции стратегии пространственного развития в нём выхолощено практически до стратегии социально-экономического развития. При этом почти утрачена специализованная часть содержания, происходящая из самого названия - пространство.

Итак, что нового привносит понятие «стратегия пространственного развития», объединяющее оба документа

(генеральные схемы - расселения и размещения производительных сил), и для чего оно? Вероятно, для того, чтобы свободно варьировать понятиями и разрешать противоречия внутри документа.

Концепция стратегии на уровне страны, подготовленная Минэкономразвития, фактически - стратегия развития и размещения производительных сил, по проблемам пространственного развития ничего нового не привносит, но замещает (своим названием) документ, действительно необходимый - генеральную схему расселения на уровне страны. Нельзя не вспомнить снова Генеральную схему расселения на территории СССР 1981 года, которая была научно обоснованной программой совершенствования расселения. Ранее в законодательстве генеральная схема расселения на территории РФ была предусмотрена (в предыдущей редакции Градостроительного кодекса РФ 1998 года); в действующей редакции 2004 года её нет, прописаны отраслевые схемы территориального планирования Российской Федерации; а комплексный документ федерального уровня не обязателен, его разработка предусмотрена по отдельному решению (ст. 10 ГрК РФ), система территориального планирования на федеральном уровне, таким образом, не завершена.

В связи с этим следует ещё раз подчеркнуть, что стратегия пространственного развития отличается от схемы социально-экономического развития - предметом, отражённым в названии, поэтому её главное содержание, по нашему мнению, - привязка всех идей развития, всех управляющих воздействий к пространству России, которая должна начинаться с комплексного учёта всех различий территории по целому ряду условий: климатические условия, орография, ресурсы, их доступность, транспортный каркас, сложившееся расселение и т. д. Если понятие «стратегия» введено федеральным законом, оно должно быть расшифровано и прописано в той системе, к которой оно относится не по формальным, а по содержательным основаниям, а значит - также в системе территориального планирования.

В этих условиях представляется важным определить предмет и содержание стратегии пространственного развития, расшифровать понятие, введённое указанным законом, применительно к территориальному планированию как части стратегического планирования, - ведь документы территориального планирования определены законом в качестве составной части системы документов стратегического планирования, за исключением муниципального уровня -генеральных планов городов, городских округов.

Пространственная составляющая любой стратегии исторически, когда она применялась при ведении войн и освоении пространства, означала привязку к местности. Для стратегии пространственного развития это значение и должно оставаться определяющим. Сложность и неравномерность пространства изначально определили различия в её освоенности, в рисунке расселения, и эти различия должны быть показаны, так же как последующая динамика расселения.

Сложившееся расселение - объективная реальность, система, обладающая колоссальной инерционностью, в городах сосредоточены население и основной производственный потенциал. Следовательно, изучать расселение, исходить из его свойств на основе данных о динамике расселения за длительный ретроспективный период, применять при формировании стратегии методы и подходы системного анализа и прогнозирования - объективная необходимость.

В отличие от концепции, схемы или стратегии социально-экономического развития, стратегия пространственного развития должна содержать план. В районной планировке и генеральном плане такой план обязательно присутствовал, это и есть главное содержание деятельности и документа. Соответствующие определения приведены выше . Это обстоятельство (наличие плана - принципиального, показывающего взаимное расположение частей) и есть главное доказательство принадлежности стратегии пространственного развития к территориальному планированию. Методы структурирования и описания пространства включают, на основе картографического и графоаналитического методов, выявление принципиальной структуры территориального объекта - планировочной структуры, транспортного каркаса, природного каркаса.

Пространственная стратегия любого территориального объекта - страны, региона, субъекта РФ, урбанизированного района, городской агломерации - это по сути его будущая модель, принцип устройства, как он вписывается в конкретное пространство, и какие обязательные решения продиктованы этой пространственной (природной, антропогенной) ситуацией, сложившейся системой расселения, положением центров расселения, городов, и как эту сложившуюся систему нужно трансформировать, чтобы сохранить качество среды для будущих поколений.

Поэтому стратегию пространственного развития нами предложено определить как главный и общий план развития территориального объекта (системы расселения, субъекта РФ, муниципального района, города, агломерации), оформленный в виде документа стратегического планирования, определяющий приоритеты, цели, направленность, масштабы и ограничения пространственного развития на долгосрочную перспективу; основа для разработки программы мероприятий стратегии социально-экономического развития и программы её реализации, для совместного планирования городских и сельских поселений.

В каком документе стратегического планирования должен содержаться этот план? Логичным было бы, чтобы такой план, принципиальная схема, предварял любой документ стратегического планирования - как социально-экономического развития, так и территориального планирования. Организация территории должна быть результатом и одновременно отправной точкой комплексного стратегического планирования, касающегося каждой территориальной единицы, в которой стратегические планы обретают конкретную пространственную (географическую) привязку.

Стратегия пространственного развития - это по существу концептуальная часть территориального планирования. Стратегия предполагает общий план, а не программу, которая разворачивается в полном объёме в документах территориального планирования. По существу, документы территориального планирования в концептуальной части уже содержат указанные вопросы, просто формально в законодательстве не закреплены такие понятия, как планировочная структура, транспортный каркас, ядра, оси, природный каркас и т. д. Указанные понятия широко применялись как неотъемлемая часть методологии районной планировки (приведены выше).

Для уровня региона (макрорегиона, субъекта РФ) стратегия пространственного развития должна включать планировочную структуру, ядра (городские центры, агломерации, при наличии - урбанизированные районы), оси, зоны, районирование территории, наиболее важные ограничения. Эти вопросы присутствуют в СТП каждого субъекта РФ, но не прописаны как требование в законе, а выполняются потому, что являются частью методологии, без которой профильные организации традиционно не работают. Для муниципального образования стратегия пространственного развития аналогична по содержанию стратегии субъекта РФ. Для города стратегия пространственного развития - это сам генеральный план в его обосновывающей части, его необходимая составная часть, или ТЭО генплана (в практике советской плановой системы), которые раньше предваряли генеральный план, а в современной практике их заменили мастер-планами. При этом генеральный план, вопреки ожиданиям, не отражён в системе документов стратегического планирования (ст. 39 закона «О стратегическом планировании»).

Таким образом, введение понятия «стратегия» применительно к пространственному развитию с точки зрения фактического содержания существующей системы территориального планирования можно считать излишним, поскольку это концептуальная и уже существующая (де-факто) его часть, но так как это понятие введено законом, то является поводом к формализации в ней, законным основанием для расшифровки. Указанное понятие должно быть раскрыто и прописано в той системе, к которой оно относится не по формальным, а по содержательным основаниям (принципы развития территориального объекта, его параметры и наиболее общие ограничения), а значит, в системе территориального планирования.

Следует назвать звенья, которые отсутствуют в системе территориального планирования. В Градостроительном кодексе РФ не прописаны уровни страны в целом, макрорегиона и городских агломераций, они и должны стать, по нашему мнению, объектом для выделения собственного предмета стратегии пространственного развития как документа стратегического планирования.

Система территориального планирования страны не может считаться завершенной в условиях, когда в правовом поле нет комплексных СТП федерального уровня (они могут разрабаты-

ваться по решению Правительства РФ, но эта норма не является обязательной). Для уровня страны необходим интегрирующий документ федерального значения, задающий стратегию и параметры взаимоувязанного развития городов и других поселений страны на долгосрочную перспективу. Поэтому необходимо в Градостроительном кодексе РФ привести понятие стратегии пространственного развития РФ и расшифровать её содержание - пространство России, его целостность и различия по комплексу условий, расселение (динамика и прогноз, варианты регулирования), организация территории.

Городские агломерации должны быть определены в Градостроительном кодексе РФ и в законе о стратегическом планировании как объекты регулирования и территориального планирования; предмет регулирования законодательства предложен. Для городских агломераций стратегия пространственного развития - это минимально необходимый документ, предваряющий территориальное планирование на уровне городов, городских округов и муниципальных районов, совместное планирование которых согласно градостроительному законодательству не является обязательным (статья 27 ГрК РФ). Стратегия пространственного развития агломерации может быть нестадийным документом (стадийные работы - СТП на территорию на уровне субъекта РФ предусмотрены в полном объёме), но обязательным для совместного планирования и реализации в последующих документах территориального планирования при высоких показателях плотности населения и освоенности территории городских агломераций, для чего необходима соответствующая норма в законе.

1. Стратегия пространственного развития - по существу неотъемлемая, но не формализованная часть системы территориального планирования Российской Федерации и одновременно недостающее звено системы её документов применительно к отдельным уровням планирования.

2. Недостающими звеньями системы территориального планирования, для которых в Градостроительном кодексе РФ необходимо дать более точные определения понятию и содержанию стратегии пространственного развития, являются уровни страны в целом, макрорегиона и городских агломераций.

3. Для городских агломераций стратегия пространственного развития - это минимально необходимый документ территориального планирования, предваряющий территориальное планирование на уровне городов, городских округов и муниципальных районов; обязательность их планирования необходимо определить в Градостроительном кодексе РФ и в законе «О стратегическом планировании».

Литература

1. Федеральный закон от 28 июня 2014 г. № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации» (с изменениями и дополнениями) [Электронный ресурс] // Гарант. -

Режим доступа: http://ivo.garant.rU/#/document/70684666/ рагадгарр|/315:0 (дата обращения: 08.12.2017).

2. Стратегия пространственного развития России [Электронный ресурс] // Официальный сайт Министерства экономического развития Российской Федерации. - Режим доступа: http://economy.gov.ru/minec/activity/sections/planning/sd/ indexdocs (дата обращения: 15.01.2018).

3. Родоман, Б.Б. Математические аспекты формирования географических порайонных характеристик / Б.Б. Родоман // Вестник Московского университета. Серия «География».

1967. - № 2. - С. 78.

4. Алаев, Э.Б. Экономико-географическая терминология / Э. Б. Алаев. - М.: Мысль, 1977. - С. 159.

5. Алаев, Э.Б. Социально-экономическая география: понятийно-терминологический словарь / Э.Б. Алаев. - М.: Мысль, 1983. - С. 98.

6. Родоман, Б.Б. Территориальные ареалы и сети. Очерки теоретической географии / Б.Б. Родоман. - Смоленск: Ойкумена, 1999.

7. Каганский, В.Л. Пространство в теоретической географии школы Б.Б. Родомана: итоги, проблемы, программа / В.Л. Каганский // Известия РАН. Серия географическая.

2009. - № 2. - С. 1-10.

8. Родоман, Б.Б. Некоторые пути сохранения биосферы при урбанизации/ Б.Б. Родоман // Вестник Московского университета. Серия «География». - 1971. - № 3. - С. 92-94.

9. Владимиров, В.В. Актуальность и предпосылки экологического программирования в районной планировке / В.В. Владимиров // Вопросы географии. - 1980. - № 113. - С. 109-117.

10. Районная планировка: справочник проектироващика / В.В.Владимиров, Н.И.Наймарк, Г.В.Субботин и др. - М.: Стройиздат, 1986.

11. Реймерс, Н.Ф. Природопользование. Словарь-справочник. - М.: Мысль, 1990. - 639 с.

12. Коган, Л.Б. Социально-градостроительные основы разработки политики пространственного развития общества / Л.Б. Коган // Городское управление. - 2011. - № 12.

13. Скульмовская,Л.Г. Городская среда как субстрат культуры города / Л.Г. Скульмовская // Город в пространстве культуры региона: общее и особенное: монография - СПб.: ИНФО-ДА, 2004. - С. 72-83.

14. Владимиров, В.В. Диалог с пространством: монография / В.В. Владимиров. - М. : Ин-т муниципального управления, 2004. - 211 с.

15. Лебединская, Г.А. Организация пространства и расселение в системе государственного стратегического планирования/ Г.А. Лебединская // Сборник докладов участников XII Общероссийского форума лидеров стратегического планирования «Стратегическое планирование в регионах и городах России: выстраивая систему» / Санкт-Петербург. 21-23 октября 2013 г. Под ред. Б.С. Жихаревича. Вып. 16. -СПб: Леонтьевский центр, 2014. - С. 63-65.

1. FederaL"nyj zakon ot 28 iyunya 2014 g. № 172-FZ «O strategicheskom pLanirovanii v Rossijskoj Federatsii» (s izmeneniyami i dopoLneniyami) // Garant. -Rezhim dostupa: http://ivo.garant.ru/#/document/70684666/ paragraph/315:0 (data obrashheniya: 08.12.2017).

2. Strategiya prostranstvennogo razvitiya Rossii // OfitsiaL"nyj sajt Ministerstva ekonomicheskogo razvitiya Rossijskoj Federatsii. - Rezhim dostupa: http:// economy.gov.ru/minec/activity/sections/pLanning/sd/ indexdocs. - Strategiya prostranstvennogo razvitiya Rossii (data obrashheniya: 15.01.2018).

3. Rodoman B.B. Matematicheskie aspekty formirovaniya geograficheskih porajonnyh harakteristik / B.B. Rodoman // Vestnik Moskovskogo universiteta. Seriya «Geografiya». - 1967.

- № 2. - S. 78.

4. AlaevE.B. Ekonomiko-geograficheskaya terminoLogiya / E. B. ALaev. - M.: MysL", 1977. - S. 159.

5. Alaev E.B. SotsiaL"no-ekonomicheskaya geografiya: ponyatijno-terminoLogicheskij sLovar" / E.B. ALaev. - M.: MysL", 1983. - S. 98.

6. Rodoman B.B. TerritoriaL"nye areaLy i seti. Ocherki teoreti-cheskoj geografii / B.B. RoLoman. - SmoLensk: Ojkumena, 1999.

7. Kaganskij V.L. Prostranstvo v teoreticheskoj geografii shkoLy B.B. Rodomana: itogi, probLemy, programma / V.L. Kaganskij // Izvestiya RAN. Seriya geograficheskaya. - 2009.

- № 2. - S. 1-10.

8. Rodoman B.B. Nekotorye puti sohraneniya biosfery pri urbanizatsii/ B.B. Rodoman // Vestnik Moskovskogo universiteta. Seriya «Geografiya». - 1971. - № 3. - S. 92-94.

9. Vladimirov V. V. Aktual"nost" i predposylki ekologicheskogo programmirovaniya v rajonnoj planirovke / V.V. Vladimirov // Voprosy geografii. - 1980. - № 113. - S. 109-117.

2.1Основные принципы разработки стратегического планирования

Разрабатывая собственные проекты, направленные на содействие российским городам в современном планировании экономического развития, Фонд “Институт экономики города” исходит из того, что городу необходимо, прежде всего, самому определить стратегию своего развития и разработать совокупность практических мер по реализации этой стратегии. Основные положения такого плана экономического развития (или другого документа - название принципиального значения не имеет) должны, на наш взгляд, быть следующими:

План должен создаваться с учетом социально-экономической и политической ситуации в конкретном городе и обеспечивать эффективное использование ресурсов, которыми располагает, или которые может реально привлечь город для достижения цели своего развития. Поэтому составлению плана должен предшествовать серьезный аналитический этап, в ходе которого необходимо рассмотреть несколько сценариев развития города и при планировании ориентироваться на наиболее вероятный из них. Аналитический отчет с оценкой условий и ресурсов развития, а также предложениями по направлениям развития должен быть обязательным приложением к плану экономического развития.

Работа над планом должна исходить из требования повышения демократичности процессов управления городской экономикой. Работа над планом должна производиться с учетом позиций всех представителей городского сообщества (местные власти, бизнес, представители общественности, научные и учебные заведения и пр.), с использованием их интеллектуального и организационного потенциала. Структуры городского управления, которые действуют от имени городского сообщества, должны привлекать к процессу развития компетентных представителей городского сообщества и взаимодействовать с административными структурами более высокого уровня (региональными и федеральными).

План должен представлять собой прогностический документ, соответствующий современной экономической реальности, и быть рассчитан на средне/долгосрочную перспективу. План должен включать в себя концепцию развития города и краткое изложение намечаемых к разработке и исполнению целевых программ. При разработке программ необходимо учитывать их влияние на все компоненты развития города: экономическое, социально-культурное, градостроительное, экологическое и прочие.

Важнейшей чертой плана экономического развития должна быть гибкость. Процесс реализация плана подразумевает его периодическую конкретизацию, в частности, в форме более жестких годовых планов. Кроме того, по мере необходимости и сам стратегический план должен меняться и уточняться в соответствие с изменениями социально-экономической ситуации и взглядов городского сообщества на развитие города.

Важнейшим условием качественной разработки плана является лидерство городского руководителя, а залогом его успешного исполнения - поддержка всем городским сообществом, для чего план должен пройти процедуры общественного обсуждения и принятия городским органом представительной власти.

В настоящее время в большинстве российских городов работа по планированию экономического развития обычно ведется самой администрацией города, чаще всего комитетом по экономике или отделом социально-экономического развития. Планирование развития города силами городской администрации имеет ряд минусов, связанных с большим объемом текущей оперативной работы, забюрократизированностью процесса принятия решений, недостаточно высоким уровнем оплаты труда, нередко недостаточной квалификацией специалистов.

Как правило, работа этих подразделений имеет мало общего с разработкой плана развития города в его современном понимании. Подготовка сегодняшних планов социально-экономического развития обычно заключается в механическом сведении различных, мало связанных между собой программ, подготовленных отраслевыми департаментами администрации. Эта работа проводится “снизу вверх”, без разработанной концепции развития города, без обоснованных приоритетов очередности выполнения и финансирования отдельных программ.

Десятилетиями складывавшиеся стереотипы кулуарной работы чаще всего не позволяют учитывать реалии новых экономических процессов, в частности - формирование новой активной группы субъектов городской социально-экономической жизни. К ним относится частный хозяйственный сектор (производственные и торговые предприятия, банки, предприятия сферы услуг и др.), а также активно развивающиеся общественные структуры самого различного профиля (политические, профсоюзные, экологические, ветеранские и прочие организации). Действенность управления администрации зависит от того, насколько точно учтены интересы этих структур в принимаемых решениях, насколько точен просчет эффекта принимаемых решений для сообщества в целом, и для бизнеса в частности. Зачастую городская администрация не считает для себя необходимым делать подобные расчеты, и, соответственно, не располагает в своем штате специалистами соответствующего профиля.

Задачи организации современного планирования экономического развития, решаемые в условиях перехода к рыночным отношениям, практически полного отсутствия административных директив вышестоящих уровней власти и необходимости принятия самостоятельных экономически обоснованных решений, требуют выполнения ряда условий.

Во-первых, процесс работы над планом городского развития должен быть инициирован городским руководителем (мэром). Прежде всего, городской лидер должен убедить городское сообщество в необходимости принятия и реализации плана городского развития, преодолеть противодействие оппонентов. Впоследствии, функции практического организатора работы по планированию могут быть переданы другому лицу, например, сотруднику городской администрации достаточно высокого ранга, получившему соответствующее официальное поручение. Однако в любом случае необходимо сохранение всесторонней и постоянной поддержки главы города, обладающего реальной властью. Зарубежный, в частности американский, опыт показывает, что наиболее часто именно недостаток политической поддержки являлся причиной провалов программ экономического развития муниципалитетов.

Во-вторых, к процессу выработки концепции развития города и подготовки плана экономического развития необходимо подключить городскую общественность. В работе по планированию должны участвовать городские организации или отдельные горожане, которые:

а) сами являются субъектами городской социально-экономической жизни и, соответственно, имеют свои цели, которые необходимо учитывать в ходе разработки плана развития города;

б) могут профессионально сформулировать свои предложения о путях развития городской экономики;

в) обладают интеллектуальным, кадровым, организационным, материально-финансовым потенциалом, который может быть использован в ходе работы по планированию.

Кроме того, в работе по планированию обязательно должны участвовать представители вышестоящей власти (федеральной, региональной), которая, во-первых, имеет свои интересы в ходе развития территорий, во-вторых, обладает достаточными рычагами (административными, правовыми, финансовыми) для влияния а ситуацию в городе.

Для того чтобы выполнить данные условия и обеспечить баланс интересов разных представителей города, необходимо найти соответствующие схемы их привлечения к планированию. Схемы могут быть разными и зависят от многих факторов, включая размер города, экономическую ситуацию в нем, цели экономического развития, степень заинтересованности частного и общественного секторов в экономическом развитии, финансовые и кадровые ресурсы города.

Первый вариант привлечения к разработке плана экономического развития “внешних” специалистов - создание на основе городской администрации расширенной рабочей группы. Основу группы составляют специалисты администрации города, кроме того, в состав группы могут быть приглашены представители различных городских, а также региональных, организаций, заинтересованных в ходе создания плана и способных оказать реальную помощь. Представители этих организаций могут привлекаться к работе в качестве экспертов (возможно - на платной основе), либо - в ходе обсуждений проектов документов, подготовленных более узким составом группы (главным образом на общественной основе). Примером может быть организация такой группы в городе Пскове в ходе выполнения проекта Фонда “Институт экономики города”. В нее, кроме сотрудников городского комитета по экономике, вошли сотрудники независимого псковского Центра регионального планирования и развития территорий, Псковского политехнического института и некоторых других организаций. Работа по организации рабочих групп в российских городах сталкивается с определенными трудностями, в частности с привлечением к данной работе представителей городского бизнеса, а также высших городских чиновников. Видимо, по мере развития практики городского экономического планирования участие компетентных лиц города в такой работе получит большее распространение.

Другим распространенным вариантом является сотрудничество администрации с существующей в городе организацией, чаще всего какой-либо городской исследовательской организацией, консалтинговой фирмой, ВУЗом и т. д. Работа с такой организацией осуществляется путем заключения с ней договора на выполнение работ разового или долговременного характера. Так, в Нижнем Новгороде к такой работе привлекались Нижегородский институт менеджмента и бизнеса и Нижегородский институт экономического развития, в Хабаровске - Дальневосточный научно-исследовательский институт рынка.

Относительно новой схемой привлечения всех реально работающих по данной или смежной проблематике городских структур к решению задач планирования экономического развития является создание в городе новой специализированной организации, например Агентства экономического развития (АЭР). В этом случае город может выступить как один из учредителей такого Агентства, используя в качестве уставного фонда собственные интеллектуальные, информационные ресурсы, передавая создаваемой организации объекты недвижимости или другое имущество. Практическая реализация такой формы пока отмечается в основном за рубежом. В США она распространена в виде различных корпораций местного развития. Есть удачные примеры реализации этой концепции и в Европе, например, в испанской Барселоне.

Планирование экономического развития города имеет сходство со стратегическим планированием в бизнесе и включает в себя несколько классических этапов. Существуют разные варианты обозначения этапов по созданию плана городского экономического развития, однако их различия не носят принципиального характера. Эти этапы могут быть обозначены следующим образом.

СТРАТЕГИЧЕСКОЕ ПЛАНИРОВАНИЕ РАЗВИТИЯ РЕГИОНА. ПОНЯТИЕ И СУЩНОСТЬ СТРАТЕГИЧЕСКОГО ПЛАНИРОВАНИЯ

Рузавина Алина Олеговна,

Ростовский государственный экономический университет (РИНХ)

студент экономического факультета

г. Ростов-на-Дону, Россия

АННОТАЦИЯ.

В данной статье рассмотрено понятие и сущность стратегического планирования региона. Стратегическое планирование развития региона, является управленческим процессом и может быть представлено в виде цепочки последовательных, целенаправленных действий органов власти и управления. Разделение процесса на этапы позволяет соблюсти иерархию целей и задач, а так же четко определить участников процесса на каждой его фазе.

Ключевые слова: стратегическое планирование; стратегический план; экономическое развитие; рост экономики.

На современном этапе социально-экономического развития Российской Федерации региональные проблемы становятся все более актуальными. Россия состоит из 88 субъектов, каждый из которых, в свою очередь, включает множество муниципальных образований — больших и малых городов, сельских административных районов, сотен поселений. Каждое из них характеризуется уникальной структурой экономики, специфичными воспроизводственными циклами, собственной социальной сферой. Для достижения целей устойчивого роста экономики Российской Федерации необходимо обеспечить совокупное развитие каждого из муниципальных образований .

В Российской Федерации достигнуты некоторые успехи в подавлении инфляции, осуществлении выплат социального характера, переходе на растущую траекторию экономического развития. Однако эти положительные тенденции проявляются далеко не равномерно по территории страны. Многие субъекты продолжают трудную «борьбу за выживание», что позволяет выдвинуть тезис о нарастающей региональной асимметрии. Кроме того, усиление региональной дифференциации имеет крайне негативные последствия для социально-экономического развития государства в целом .

Разработка стратегии развития региона – важнейшая задача как в региональной науке, так и в практической деятельности. Содержание стратегии развития города определяется конкретной социально-экономической ситуацией, а ее выработка невозможна без учета и оценки перспектив развития ведущих предприятий, расположенных в городе .

Ведущими предприятиями выступают градообразующие, которые определяют профиль или специализацию города. Стратегический выбор профильности — залог будущего успеха в развитии факторов конкурентоспособности и привлечении или сохранении потребителей. Он достигается посредством стратегического планирования городского развития с применением инструментов выработки и реализации решений о долгосрочном видении будущего. В целом, стратегическое планирование — это особый вид плановой работы, состоящий в разработке стратегических решений в виде прогнозов, проектов и программ, предусматривающих выдвижение целей и стратегий развития, реализация которых обеспечит их эффективное и устойчивое функционирование в долгосрочной перспективе .

Стратегическое планирование — процесс формулирования миссии и целей организации, выбора специфических стратегий для определения и получения необходимых ресурсов и их распределения для обеспечения эффективной работы организации в будущем. Стратегическое планирование можно представить и как определённый набор действий, решений, принятых руководством для разработки специфических стратегий, помогающих организации достичь своих целей .

Рис. 1. Разделы стратегического планирования

Стратегическое планирование на уровне муниципального образования можно определить, как «систематический процесс, с помощью которого местные сообщества (при участии всех заинтересованных лиц) создают картину своего будущего, исходя из местных ресурсов, внешних и внутренних условий, и определяют этапы и мероприятия для достижения намеченных целей.

Стратегический план развития можно рассматривать как представленное в документах отражение желаемого будущего состояния экономической и социальной структуры региона (цели) и способ использования имеющихся и реально возможных ресурсов для достижения этого» .

Реализация стратегического планирования происходит через:

распределение ресурсов;
адаптацию к внешней среде;
внутреннюю координацию;
организационное стратегическое предвидение .

По оценке уральского экономиста В.С. Бочко, положительными сторонами стратегических планов является:

системное разрешение объективных противоречий;
комплексное использование имеющихся на территории ресурсов;
целенаправленное проведение структурной перестройки на территории в направлении диверсификации экономики и услуг;
уход от «сырьевой» направленности развития местной экономики;
подчинение инвестиционной деятельности созданию для населения территорий комфортных производственных и культурно-бытовых условий;
постепенное приближение экономик муниципальных образований к стандартам мирового уровня развития .

В.С. Бочко пишет: «Поскольку экономика России, а следовательно и регионов, имеет догоняющий характер, то самотеком, без специальных организационных усилий из этого состояния не выбраться. Нужны созидательные скоординированные действия власти, всех структур и социальных групп. Такую возможность представляет разработка и реализация планов стратегического развития территорий, т.е. комплексно развивающихся и решающих социальные вопросы не только по остаточному принципу, а на основе целенаправленного программного развития. В таких условиях основными результатами реализации стратегических планов станут:

повышение конкурентоспособности территории;
развитее нового образа мышления о формах и методах развития территории;
формирование на территории структур – локомотивов экономического развития;
синтез госмуниципального регулирования и рыночного саморегулирования;
формирование на территории нового, корпоративного типа взаимоотношений между властью, бизнесом, общественностью и иными структурами .

Стратегическое планирование для региональной экономики – это сравнительно новое явление. Объективная необходимость в нем появилась в результате того, что в условиях нестабильной внешней среды циклическое планирование оказалось неприемлемым, и, чтобы справиться со «стратегическими сюрпризами» в виде неожиданных угроз и возможностей, стратегические решения должны приниматься достаточно быстро. В условиях рыночной экономики стратегическое региональное планирование позволяет:

использовать конкурентные преимущества региона;
определять «точки роста», развитие которых принесет наибольший эффект;
сконцентрировать инвестиционные ресурсы на приоритетных направлениях;
создать базу для обоснованной разработки рациональной схемы территориального планирования;
продемонстрировать стремление региональной власти к использованию современных методов управления .

Существующая система управления во многих регионах России не претерпела особых изменений по сравнению с той, которая сформировалась в период централизованной экономики. Региональные властные структуры оказались более способными к воспроизводству старой командно-административной системы, чем к инновационным методам и формам управления. Сегодня на региональном уровне практически отсутствуют новые механизмы управления, в лучшем случае их недостаток восполняется копированием западных образцов и механическим перенесением их на российскую практику в виде разного рода реформ. В управлении регионом в основном используется ограниченный набор инструментов, который сводится к бюджетным трансфертам и федеральным целевым программам .

В настоящее время управление регионом переживает сложную трансформацию, обусловленную:

усилением хозяйственной самостоятельности регионов и смещением экономических реформ на региональный уровень, что предполагает необходимость учета специфики каждого региона;
преобладанием частного капитала в важнейших производящих отраслях, заставляющих искать новые косвенные методы государственного регулирования региональной экономики;
переходом к построению в России социального государства, что предусматривает создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие личности. Данный процесс является достаточно длительным и сложным и требует активного воздействия со стороны региональных органов управления;
отставанием в развитии теории регионального управления от практики реформирования экономики региона. Так, попытки обновления системы управления регионом осуществляются без необходимой теоретической проработки, многие из предпринимаемых мер носят спонтанный и конъюнктурный характер. Нарастают признаки командного, авторитарного управления, субъективизма и упрощенного подхода к сложным социально-экономическим процессам, происходящим в регионе .

Конечным результатом стратегического развития территории является достижение социального эффекта от выполняемых мероприятий, который заключается в повышении благосостояния населения, живущего на данной территории» .

Таким образом, региональное стратегическое планирование в настоящее время является необходимым условием повышения эффективности государственного управления регионом. Несмотря на проработанность целого ряда вопросов, связанных с теорией и практикой стратегического регионального управления, за пределами научного рассмотрения остается еще много проблем, решение которых будет способствовать устойчивому развитию региона, а также повышению уровня и качества жизни населения.

СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ:

Белкина Т.Д. Стратегические планы городского развития и инструменты их реализации // Проблемы прогнозирования. 2010. № 3. С. 14.
Бочко В.С. Теоретико-методологические основы интегративного стратегического развития территорий. Автореферат диссертации на соискание ученой степени доктора экономических наук. Екатеринбург, 2010. 26 с.
ВоронинА.Г. Стратегическое планирование и управление развитием территории. М., 2010.
Гранберг А.Г., Львов Д.С., Обозов С.А. Стратегическое управление: Регион, город, предприятие: Учебное пособие. М.: Экономика, 2010. С. 337.
Жихаревич Б.С., Яновский А.Э. Как оценить качество стратегического планирования: Практическое пособие: Территориальное стратегическое планирование. Т 2. СПб.: МЦСЭИ «Леонтьевский центр», 2010. 43 с.
Стратегическое планирование как фактор регионального развития [Электронный ресурс] / режим доступа: http://vestnik.osu.ru/2010_1/13.pdf

Аннотация научной статьи по социальной и экономической географии, автор научной работы - Лебединская Галина Александровна

Похожие темы научных работ по социальной и экономической географии, автор научной работы - Лебединская Галина Александровна

About the Place of Strategy of Spatial Development in the System of Territorial Planning of the Russian Federation

Текст научной работы на тему «О месте стратегии пространственного развития в системе территориального планирования Российской Федерации»

Рекомендуем почитать

Аннотация научной статьи по социальной и экономической географии, автор научной работы - Лебединская Галина Александровна

Похожие темы научных работ по социальной и экономической географии, автор научной работы - Лебединская Галина Александровна

About the Place of Strategy of Spatial Development in the System of Territorial Planning of the Russian Federation

Текст научной работы на тему «О месте стратегии пространственного развития в системе территориального планирования Российской Федерации»

Рекомендуем почитать

Поиск по сайту